🚨 개헌: 권력 구조 개편과 대통령제 개선 방안

오늘의 사회 뉴스 | 2024.12.25

📌 개헌 논의 재점화 - 대통령제와 권력 분산의 필요성

💬 비상계엄 사태 이후 정치권에서는 현행 대통령제의 문제를 해결하기 위해 개헌 논의가 재점화되었다. 대통령 권한 축소와 4년 중임제를 골자로 한 개헌 필요성이 여권과 야권에서 모두 제기되며 정치적 쟁점으로 부각되고 있다.

그러나 과거 실패 사례와 정치적 양극화로 인해 실질적인 개헌 실현 가능성에 대한 회의론도 제기되고 있다.

요약

• 개헌은 현행 헌법의 일부 또는 전부를 수정하는 것으로, 시대 변화에 맞춰 헌법을 업데이트하는 과정이다.
• 최근 비상계엄 사태를 계기로 대통령 권한 축소와 4년 중임제를 중심으로 한 개헌 논의가 재점화되었다.
• 개헌 추진을 위해서는 국회 재적의원 3분의 2 이상 찬성과 국민투표 과반수 찬성이라는 높은 장벽을 넘어야 한다.

1️⃣ 정의

개헌은 현행 헌법의 일부 또는 전부를 수정하는 헌법 개정을 의미한다. 쉽게 말해, 국가의 기본법인 헌법을 시대 변화에 맞춰 업데이트하는 과정이라고 할 수 있다.

헌법은 국가의 기본 질서와 국민의 권리를 규정하는 최고법이지만, 시대적 요구와 사회 변화에 따라 수정이 필요할 수 있다. 개헌은 이러한 변화를 반영하여 헌법을 현실에 맞게 조정하는 과정으로, 권력 구조 개편, 기본권 강화, 시대적 가치 반영 등 다양한 목적으로 이루어질 수 있다.

💡 왜 중요한가요?

• 개헌은 국가의 기본 틀을 변경하는 것으로, 정치 체제와 국민의 권리에 직접적인 영향을 미친다.
• 대통령 권한과 같은 권력 구조 문제는 개헌을 통해서만 근본적인 해결이 가능하다.
• 헌법은 국민의 공감대를 바탕으로 한 사회계약으로서, 시대 변화에 맞게 업데이트되어야 정당성을 유지할 수 있다.

2️⃣ 개헌의 법적 근거와 절차

📕 한국 헌법상 개헌 절차

• 개헌은 헌법 제128조부터 제130조까지에 규정된 엄격한 절차를 따라야 한다. 현행 헌법 제128조는 "헌법개정은 국회재적의원 과반수 또는 대통령의 발의로 제안된다"고 규정하고 있다. 즉, 국회 재적의원 과반수(150명 이상)나 대통령이 개헌안을 발의할 수 있다. 이는 개헌이 국가의 가장 기본적인 틀을 변경하는 것이므로, 충분한 숙의와 광범위한 동의를 바탕으로 이루어져야 함을 의미한다. 실질적으로 개헌안은 정부안과 국회안으로 구분되며, 대통령이 발의하는 경우 국무회의의 심의를 거쳐야 한다.

• 개헌안은 국회에서 재적의원 3분의 2 이상의 찬성으로 의결된다. 헌법 제130조 제1항에 따르면 국회는 개헌안이 공고된 날로부터 60일 이내에 의결해야 하며, 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻어야 한다. 현재 300명의 국회의원을 기준으로 할 때, 최소 200명의 찬성이 필요하다. 이는 일반 법률안 의결보다 훨씬 높은 기준으로, 개헌이 정파적 이해관계를 넘어 국민적 합의에 기반해야 함을 의미한다. 이처럼 높은 의결 정족수는 개헌의 가장 큰 장벽 중 하나로 작용한다.

• 개헌안은 반드시 국민투표를 통해 최종 확정된다. 헌법 제130조 제2항은 국회에서 의결된 개헌안을 30일 이내에 국민투표에 붙여야 한다고 규정하고 있다. 국민투표는 국회의원 선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 개헌안이 확정된다. 이는 헌법이 국민의 주권에 기반한다는 원칙을 반영한 것으로, 최종적인 결정권이 국민에게 있음을 명시한 것이다. 국민투표를 통해 확정된 개헌안은 즉시 헌법으로서 효력을 발생한다.

📕 개헌의 유형과 범위

• 전면 개헌은 헌법 전체를 새롭게 제정하는 방식이다. 전면 개헌은 현행 헌법의 기본 틀과 내용을 전면적으로 수정하는 것으로, 정부 형태의 근본적 변화나 헌법 체계의 전면 개편 등을 포함한다. 한국 헌정사에서는 1960년 4·19 혁명 이후 제2공화국 헌법으로의 전환, 1972년 유신헌법 제정, 1980년 제5공화국 헌법 제정, 1987년 현행 헌법 제정 등이 전면 개헌의 사례로 볼 수 있다. 전면 개헌은 정치·사회적 격변기에 주로 이루어졌으며, 새로운 체제로의 전환을 의미한다.

• 부분 개헌은 현행 헌법의 일부만을 수정하는 방식이다. 부분 개헌은 헌법의 기본 골격은 유지하면서 특정 조항이나 부분만을 수정·보완하는 방식이다. 예를 들어, 대통령 임기 변경이나 특정 기본권 조항의 강화 등이 이에 해당한다. 한국 헌정사에서는 1952년 제1차 개헌, 1954년 제2차 개헌 등이 부분 개헌의 사례로 볼 수 있다. 부분 개헌은 전면 개헌보다 정치적 부담이 적고 합의 도출이 상대적으로 용이하다는 장점이 있다.

• 개헌의 범위에 대한 논란과 한계도 존재한다. 헌법 제128조부터 제130조까지는 개헌 절차를 규정하고 있지만, 개헌이 가능한 내용적 범위에 대한 명확한 제한은 규정하지 않고 있다. 그러나 학계에서는 '헌법의 기본원리'나 '민주적 기본질서'와 같은 핵심 가치는 개헌을 통해서도 변경할 수 없는 한계가 있다는 견해가 있다. 예를 들어, 국민주권원리, 기본권 보장, 권력분립, 민주적 선거 등의 원칙은 개헌을 통해서도 부정할 수 없는 헌법의 핵심 가치로 볼 수 있다.

개헌 절차의 주요 단계와 요건

단계	내용	요건
발의	개헌안 제안	국회재적의원 과반수 또는 대통령
공고	개헌안 공고	발의 후 즉시(20일 이상)
국회 의결	국회에서 개헌안 심의·의결	공고 후 60일 이내, 재적의원 2/3 이상 찬성
국민투표	개헌안에 대한 국민 투표	국회 의결 후 30일 이내, 투표권자 과반수 투표와 과반수 찬성
공포	개헌안 확정·공포	국민투표 통과 즉시 효력 발생

3️⃣ 한국 헌법의 역사와 개헌 쟁점

💡 한국 헌법의 주요 개헌 역사

• 대한민국 헌법은 1948년 제정 이후 9차례의 개헌을 거쳐 현재에 이르고 있다. 1948년 7월 17일 제정된 제헌헌법은 대한민국의 첫 헌법으로, 대통령 간선제와 의원내각제적 요소가 혼합된 정부 형태를 채택했다. 이후 1952년 제1차 개헌에서는 초대 대통령 이승만의 연임을 가능하게 하는 '발췌개헌'이 이루어졌고, 1954년 제2차 개헌에서는 초대 대통령에 한해 중임 제한을 철폐하는 '사사오입 개헌'이 단행되었다. 1960년 4·19 혁명 후 제3차 개헌으로 내각책임제가 도입되었으나, 1961년 5·16 군사쿠데타 이후 제5차 개헌으로 다시 대통령제로 회귀했다.

• 1972년 유신헌법과 1980년 제5공화국 헌법은 권위주의 체제를 공고화하는 개헌이었다. 1972년 제7차 개헌으로 도입된 유신헌법은 대통령의 강력한 권한을 보장하고 중임 제한을 없앴으며, 대통령 간선제를 도입한 것이 특징이다. 1979년 10·26 사건 이후 1980년 제8차 개헌으로 제5공화국 헌법이 제정되었는데, 이 역시 대통령 간선제와 7년 단임제, 강력한 대통령 권한을 특징으로 했다. 이러한 개헌들은 민주적 절차보다는 정권 유지와 권력 강화를 위한 목적이 강했던 것으로 평가된다.

• 1987년 제9차 개헌으로 제정된 현행 헌법은 6월 민주항쟁의 결과물이다. 6월 민주항쟁을 통해 쟁취한 대통령 직선제 개헌은 1987년 10월 27일 국민투표를 통과하여 현행 헌법으로 확정되었다. 현행 헌법의 주요 특징으로는 대통령 직선제 도입, 5년 단임제 채택, 헌법재판소 설치, 기본권 강화 등이 있다. 이 헌법은 민주화의 성과를 제도화했다는 점에서 큰 의의가 있으나, 제정 이후 37년이 지난 현재 시점에서 시대 변화를 반영하지 못하는 한계가 지적되고 있다.

💡 현재 개헌 논의의 주요 쟁점

• 대통령 권한 분산과 권력 구조 개편이 가장 핵심적인 쟁점이다. 현행 헌법상 대통령은 국가원수이자 행정부 수반으로서 막강한 권한을 가진다. 이는 효율적인 국정 운영을 가능케 하지만, 권력 남용의 위험성도 내포하고 있다. 최근 비상계엄 사태를 계기로 대통령의 권한이 과도하다는 인식이 확산되면서, 권한 분산을 위한 개헌 논의가 활발해지고 있다. 주요 논의 방향은 현행 대통령제를 유지하되 대통령의 권한을 축소하는 방안, 의원내각제로 전환하는 방안, 대통령과 총리가 권한을 분담하는 이원집정부제를 도입하는 방안 등이 있다.

• 대통령 임기와 연임 제한도 중요한 쟁점 중 하나이다. 현행 헌법은 대통령을 5년 단임제로 규정하고 있다. 이는 장기 집권을 방지하기 위한 장치였으나, 국정 연속성 부족, 레임덕 현상 심화, 장기적 국가 비전 수립의 어려움 등의 문제가 지적되어 왔다. 이에 4년 중임제로의 전환이 꾸준히 제안되어 왔으며, 최근 개헌 논의에서도 주요 쟁점으로 부각되고 있다. 4년 중임제는 대통령에게 안정적인 국정 운영 기간을 보장하면서도, 재선을 위해 국민의 평가를 의식하게 만드는 장점이 있다.

• 기본권 강화와 지방분권 확대도 개헌 논의의 중요한 부분이다. 개헌 논의는 권력 구조뿐만 아니라 기본권 체계의 현대화와 지방분권 강화도 포함한다. 특히 1987년 이후 등장한 새로운 기본권(정보 기본권, 환경권, 생명권 등)을 헌법에 명시적으로 반영하고, 사회적 약자 보호와 성평등을 강화하는 내용이 제안되고 있다. 또한 지방자치를 실질화하기 위한 지방분권 강화도 주요 쟁점이다. 중앙정부에 집중된 권한과 재원을 지방정부에 분산하고, 지방정부의 자율성과 책임성을 높이는 방향의 개헌 논의가 이루어지고 있다.

💡 정치권의 개헌 논의 동향

• 여야를 막론하고 개헌 필요성에 대한 공감대는 형성되고 있다. 윤석열 대통령 탄핵과 비상계엄 사태 이후, 정치권에서는 현행 대통령제의 문제점을 지적하며 개헌 논의가 재점화되고 있다. 여야 모두 대통령 권한 축소와 4년 중임제 도입에 대한 공감대가 일정 부분 형성되어 있다. 특히 제왕적 대통령제의 한계가 드러난 상황에서, 권력 구조 개편의 필요성이 강조되고 있다. 다만 구체적인 개헌 방향과 내용에 대해서는 정당별로 입장 차이가 있다.

• 개헌 추진 방식과 시기에 대한 이견이 존재한다. 개헌의 필요성에는 공감하면서도, 추진 방식과 시기에 대해서는 의견이 엇갈린다. 일부에서는 헌법재판소의 탄핵심판 결과를 지켜본 후 개헌 논의를 본격화해야 한다는 입장인 반면, 다른 일각에서는 정치적 혼란을 수습하기 위해 즉시 개헌 논의를 시작해야 한다고 주장한다. 또한 개헌안 마련을 위한 국회 내 특별위원회 구성이나 국민 참여 방안 등 절차적 측면에서도 이견이 존재한다.

• 개헌 실현 가능성에 대한 회의론도 제기되고 있다. 개헌 필요성에 대한 공감대가 형성되고 있지만, 과거 개헌 시도가 번번이 실패한 전례를 고려할 때 실현 가능성에 대한 회의론도 적지 않다. 특히 개헌 요건인 '국회 재적의원 3분의 2 이상 찬성'이라는 높은 장벽은 정치적 양극화가 심화된 현 상황에서 넘기 쉽지 않은 과제로 남아있다. 또한 개헌 논의가 정파적 이해관계에 따라 변질될 가능성도 배제할 수 없다. 따라서 개헌의 실질적 진전을 위해서는 정치권의 초당적 협력과 국민적 공감대 형성이 선행되어야 한다는 지적이 나오고 있다.

4️⃣ 주요 권력 구조 모델과 비교

✅ 대통령제, 의원내각제, 이원집정부제 비교

• 각 정부 형태는 고유한 특징과 장단점을 가지고 있다.
• 대통령제는 국민이 직접 대통령을 선출하고 대통령이 행정부 수반으로서 강력한 권한을 행사하는 체제로, 미국이 대표적 사례이다. 장점으로는 안정적 국정 운영, 신속한 의사결정, 명확한 책임 소재 등이 있으나, 권력 집중과 남용 위험, 여소야대 시 국정 교착 가능성 등이 단점으로 지적된다. 의원내각제는 의회에서 다수당이 내각을 구성하고 총리가 행정부를 이끄는 체제로, 영국, 독일, 일본 등이 채택하고 있다. 유연한 권력 교체, 협치 문화 형성, 권력 분산 등이 장점이나, 정국 불안정 가능성, 정당 중심 정치, 신속한 위기 대응의 어려움 등이 단점이다. 이원집정부제는 대통령과 총리가 권한을 분담하는 체제로, 프랑스가 대표적이다. 권력 분산과 견제, 국정 효율성 확보, 유연한 정치 운영이 장점으로 꼽히나, 권한 분담의 모호함, 대통령과 총리 간 갈등 가능성 등이 단점으로 지적된다.

✅ 한국 상황에 적합한 권력 구조에 대한 논의

• 한국의 정치 문화와 역사적 맥락을 고려한 권력 구조 모색이 필요하다.
• 한국의 개헌 논의에서는 현행 대통령제의 문제점을 보완하는 방향으로 논의가 진행되고 있다. 첫째, 현행 대통령제를 유지하되 대통령의 권한을 분산하고 국회와 사법부의 견제 기능을 강화하는 방안이 있다. 둘째, 4년 중임제 도입을 통해 단임제의 한계를 극복하는 방안이 제안되고 있다. 셋째, 프랑스식 이원집정부제 도입을 통해 대통령과 총리가 권한을 분담하는 방안도 논의되고 있다. 가장 급진적인 대안으로는, 의원내각제로의 전환을 통해 근본적인 권력 구조 개편을 이루는 방안이 있다. 각 방안은 한국의 정치 현실과 역사적 경험, 정치 문화를 고려하여 신중하게 검토되어야 한다.

✅ 개헌 과정에서 고려해야 할 원칙과 가치

• 개헌은 단순한 권력 구조 변경을 넘어 민주주의 발전의 기회가 되어야 한다.
• 개헌 논의에서 고려해야 할 핵심 원칙과 가치로는 첫째, 권력 분산과 상호 견제의 원리가 있다. 어떤 정부 형태를 선택하든 권력의 집중과 남용을 방지하기 위한 견제와 균형 장치가 필수적이다. 둘째, 국민 주권과 참여 민주주의의 강화가 중요하다. 국민의 정치 참여 기회를 확대하고 직접 민주주의 요소를 강화하는 방향으로 개헌이 이루어져야 한다. 셋째, 시대적 가치의 반영과 미래 지향성이 필요하다. 디지털 전환, 기후변화, 인구구조 변화 등 현대 사회의 도전에 대응할 수 있는 헌법 체계가 구축되어야 한다. 마지막으로, 사회적 약자 보호와 공정한 기회 보장이 중요하다. 헌법 개정을 통해 양극화 해소와 사회통합을 위한 헌법적 기반을 마련해야 한다.

5️⃣ 관련 용어 설명

🔎 헌법

• 헌법은 국가의 기본 조직과 국민의 권리·의무를 규정하는 최고법이다.
• 헌법은 국가 권력의 창설과 제한, 국민의 기본권 보장, 국가 기관의 조직과 권한, 법령의 제정 절차 등을 규정하는 최상위 법규범이다. 헌법은 법체계의 정점에 위치하며, 모든 법률과 명령은 헌법에 위배되어서는 안 된다(헌법 우위의 원칙). 헌법은 성문헌법과 불문헌법으로 나눌 수 있는데, 한국은 성문헌법 체계를 채택하고 있다. 현행 헌법은 전문, 기본권(제1장~제2장), 통치 구조(제3장~제6장), 경제 질서(제9장), 헌법 개정(제10장) 등으로 구성되어 있으며, 총 130개 조항으로 이루어져 있다.

🔎 제왕적 대통령제

• 제왕적 대통령제는 대통령에게 과도한 권한이 집중된 변형된 대통령제를 의미한다.
• 제왕적 대통령제는 헌법에 명시된 대통령의 공식적 권한뿐만 아니라, 인사권, 예산권, 정당 총수로서의 권한, 비공식적 영향력 등이 결합하여 대통령이 비정상적으로 강력한 권한을 행사하는 현상을 지칭한다. 한국의 대통령제는 미국식 대통령제를 도입했으나, 권력 분립과 견제 장치가 약하고 대통령에게 권한이 집중되어 '제왕적 대통령제'라는 비판을 받아왔다. 이러한 제도적 문제는 권력 남용과 국정 혼란의 원인이 되기도 했으며, 현재 개헌 논의에서 가장 중요한 개선 대상으로 지목되고 있다.

🔎 4년 중임제

• 4년 중임제는 대통령의 임기를 4년으로 하고 1회에 한해 연임을 허용하는 제도이다.
• 현행 헌법의 5년 단임제는 장기 집권 방지를 위해 도입되었으나, 임기 후반 레임덕 현상, 국정 연속성 부족, 책임 정치 약화 등의 문제가 지적되어 왔다. 이에 대한 대안으로 4년 중임제가 꾸준히 제안되어 왔으며, 최근 개헌 논의에서도 중요한 쟁점으로 부각되고 있다. 4년 중임제의 장점으로는 국정 운영의 연속성 확보, 중간평가를 통한 책임 정치 강화, 레임덕 현상 완화 등이 있다. 반면, 재선을 위한 포퓰리즘 정책 우려, 장기 집권 가능성 등이 단점으로 지적된다. 미국, 프랑스 등 주요 선진국들이 중임제를 채택하고 있어 국제적 추세와도 부합한다는 평가를 받는다.

6️⃣ 자주 묻는 질문 (FAQ)

Q: 개헌은 어떤 과정을 거쳐 이루어지나요?

A: 개헌은 헌법 제128조부터 제130조에 규정된 절차에 따라 진행됩니다. 먼저, 국회 재적의원 과반수(150명 이상) 또는 대통령의 발의로 개헌안이 제안됩니다. 제안된 개헌안은 20일 이상 공고된 후, 공고된 날로부터 60일 이내에 국회 의결에 붙여집니다. 국회에서는 재적의원 3분의 2 이상(200명 이상)의 찬성으로 개헌안을 의결해야 합니다. 국회에서 의결된 개헌안은 30일 이내에 국민투표에 부쳐지며, 국회의원 선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 최종 확정됩니다. 확정된 개헌안은 즉시 공포되어 헌법으로서 효력을 발생합니다.

Q: 현행 헌법의 가장 큰 문제점은 무엇인가요?

A: 현행 헌법의 가장 큰 문제점으로 지적되는 것은 '제왕적 대통령제'로 표현되는 대통령에게 과도하게 집중된 권력 구조입니다. 대통령은 행정부 수반으로서의 권한뿐만 아니라, 국가원수로서의 지위, 군 통수권, 조약 체결권, 광범위한 인사권 등 막강한 권한을 가지고 있습니다. 이에 더해 정당 총수로서의 영향력까지 고려하면, 견제와 균형의 원리가 제대로 작동하기 어려운 구조입니다. 또한 5년 단임제로 인한 국정 연속성 부족과 레임덕 현상, 여소야대 시 국정 교착 등도 주요 문제점으로 지적됩니다. 이 밖에도 1987년 헌법 제정 이후 변화된 시대적 가치와 사회 환경을 반영하지 못하는 점, 지방분권 강화 필요성 등이 현행 헌법의 한계로 논의되고 있습니다.

Q: 개헌에서 주요 정치 세력들의 입장은 어떻게 다른가요?

A: 개헌의 필요성에 대해서는 여야 정치권 모두 일정 부분 공감대가 형성되어 있으나, 구체적인 내용과 방향에서는 차이가 있습니다. 여권에서는 현행 대통령제의 문제점을 인정하면서도, 대통령제의 기본 틀을 유지하되 권한을 분산하고 4년 중임제를 도입하는 방향의 개헌을 선호하는 경향이 있습니다. 반면 야권에서는 보다 근본적인 권력 구조 개편을 주장하는 목소리가 있으며, 일부에서는 의원내각제나 이원집정부제로의 전환을 제안하기도 합니다. 또한 기본권 강화, 지방분권 확대 등의 내용에서도 정치 세력별로 강조점이 다릅니다. 개헌 시기와 관련해서도, 일부는 헌법재판소의 탄핵심판 결과 이후에 논의해야 한다는 입장인 반면, 다른 일각에서는 즉각적인 개헌 논의 착수를 주장하고 있습니다.

Q: 개헌이 실현되기 어려운 이유는 무엇인가요?

A: 개헌이 실현되기 어려운 가장 큰 이유는 헌법에 규정된 개헌 요건이 매우 엄격하기 때문입니다. 국회 재적의원 3분의 2 이상(200명 이상)의 찬성이 필요한데, 정치적 양극화가 심한 상황에서 이러한 초당적 합의를 이루기가 쉽지 않습니다. 또한 개헌은 단순한 권력 구조 변경을 넘어 기본권, 경제 질서, 지방분권 등 다양한 영역에 걸친 복합적 과제이기 때문에, 모든 쟁점에 대해 합의를 이루기 어렵습니다. 과거에도 노무현 정부, 박근혜 정부, 문재인 정부에서 개헌 시도가 있었으나 모두 성공하지 못했습니다. 또한 개헌이 특정 정치 세력이나 인물의 정치적 이해관계와 연결되어 의심받는 경우, 초당적 협력이 더욱 어려워집니다. 무엇보다 개헌에 대한 충분한 국민적 공감대와 관심이 형성되지 않은 점도 큰 장애 요인입니다.