🚨 지방선거

초보자를 위한 오늘의 사회 뉴스 | 2025.10.27

0️⃣ 단체장 임기 일치 조례와 산하기관장 교체 논란

📌 임기 일치 조례 시행 후 첫 지방선거… 부산시 산하 기관장들 '임기 맞춤' 운명

💬 부산광역시가 2023년 제정한 '출자·출연기관의 장 및 임원에 관한 조례'가 처음 적용되는 지방선거를 앞두고 있습니다. 이 조례는 시장이 교체되면 산하 기관장의 잔여 임기와 관계없이 임기가 함께 종료되도록 규정하고 있습니다. 부산시 산하 17개 기관 중 14개가 적용 대상이며, 일부 기관은 벌써 새 기관장 공모 절차를 진행하고 있습니다. 반면 벡스코와 아시아드CC는 상법상 주식회사 형태로 독립성이 높아 조례 적용에서 제외될 가능성이 제기되고 있습니다. 시장과 기관장의 임기를 일치시켜 정책 일관성을 높이려는 의도지만, 기관장 교체가 잦아지면 행정 연속성과 경영 안정성이 떨어질 수 있다는 우려도 나오고 있습니다. 부산시는 내년 지방선거 전 조례를 개정해 적용 범위를 명확히 할 계획입니다.

💡 요약

• 지방선거는 주민이 직접 지방자치단체장과 지방의회 의원을 선출하는 선거로, 4년마다 실시됩니다.
• 부산시의 임기 일치 조례로 시장 교체 시 산하 기관장 14명의 임기도 함께 종료됩니다.
• 정책 일관성 제고와 행정 연속성 보장 사이의 균형이 핵심 과제입니다.

1️⃣ 정의

지방선거란 주민이 직접 투표를 통해 지방자치단체의 장(시·도지사, 시장, 군수, 구청장)과 지방의회 의원을 선출하는 선거를 말합니다. 중앙정부의 국회의원 선거나 대통령 선거와 달리, 지역 주민이 직접 자신들의 지역을 이끌어갈 대표를 뽑는 민주주의의 핵심 제도입니다.

대한민국에서는 1995년 지방자치제가 본격적으로 부활한 이후 4년마다 전국 동시지방선거를 실시하고 있으며, 이를 통해 주민들은 지역 발전 방향을 스스로 결정하고 지방정부의 책임과 권한을 평가하는 주체로 참여하게 됩니다.

💡 왜 중요한가요?

• 주민이 직접 지역의 리더를 선택하여 풀뿌리 민주주의를 실현합니다.
• 지역 특성에 맞는 정책과 발전 방향을 결정할 수 있습니다.
• 지방정부의 권한과 책임을 주민이 평가하고 견제하는 장치입니다.
• 중앙집권에서 벗어나 지역 균형발전의 기반이 됩니다.

2️⃣ 지방선거 제도와 부산시 조례 현황

📕 지방선거의 기본 구조

• 지방자치단체장과 지방의회를 선출합니다. 주요 선출직은 다음과 같습니다.

  • 시·도지사는 광역자치단체(서울, 부산, 경기도 등)의 최고 책임자입니다.
  • 시장, 군수, 구청장은 기초자치단체(시·군·구)의 행정을 총괄합니다.
  • 광역의회 의원과 기초의회 의원은 지역 주민을 대표하여 조례를 제정하고 예산을 심의합니다.
  • 교육감도 지방선거를 통해 선출되어 지역 교육정책을 책임집니다.
  • 모든 선출직의 임기는 4년이며, 중임이 가능합니다.

• 전국 동시지방선거로 실시됩니다. 주요 특징은 다음과 같습니다.

  • 1995년 이후 4년마다 6월에 전국적으로 동시에 실시됩니다.
  • 가장 최근 선거는 2022년 6월 1일에 치러졌고, 다음 선거는 2026년 6월로 예정되어 있습니다.
  • 한 번의 선거로 광역단체장, 기초단체장, 광역의원, 기초의원, 교육감을 모두 선출합니다.
  • 만 18세 이상의 대한민국 국민이면 누구나 투표할 수 있습니다.
  • 보궐선거는 단체장이나 의원의 궐위 시 실시되어 행정 공백을 최소화합니다.

📕 부산시 임기 일치 조례의 내용

• 시장 교체 시 산하 기관장 임기도 함께 종료됩니다. 주요 내용은 다음과 같습니다.

  • 2023년 제정된 '출자·출연기관의 장 및 임원에 관한 조례'가 핵심입니다.
  • 부산시장이 새로 선출되면 산하 기관장의 잔여 임기와 관계없이 임기가 종료됩니다.
  • 이는 새 시장이 자신의 정책 방향에 맞는 기관장을 임명할 수 있도록 하기 위함입니다.
  • 기관장의 원래 임기가 3년이든 2년이든 관계없이, 시장 임기와 함께 끝나게 됩니다.
  • 2026년 지방선거가 이 조례가 처음 적용되는 선거입니다.

• 적용 대상과 예외 기관이 있습니다. 주요 내용은 다음과 같습니다.

  • 부산시 산하 17개 출자·출연기관 중 14개 기관이 조례 적용 대상입니다.
  • 부산관광공사, 부산도시공사, 부산경제진흥원, 부산문화재단 등이 포함됩니다.
  • 벡스코(BEXCO)와 아시아드컨트리클럽은 상법상 주식회사로 독립성이 높습니다.
  • 이 두 기관은 조례 적용에서 제외될 가능성이 거론되고 있습니다.
  • 부산시는 조례 개정을 통해 적용 범위를 더 명확히 할 계획입니다.

📕 임기 일치 제도의 배경과 목적

• 정책 일관성을 높이려는 의도입니다. 주요 목적은 다음과 같습니다.

  • 새 시장이 선출되면 그의 정책 방향에 맞게 조직을 재정비할 수 있습니다.
  • 시장과 기관장 간 정책 방향 불일치로 인한 혼선을 줄일 수 있습니다.
  • 시장의 공약을 효과적으로 실행할 수 있는 인사 체계를 구축합니다.
  • 책임 소재를 명확히 하여 시정의 효율성을 높이려는 목적입니다.

• 다른 지자체의 유사 사례가 있습니다. 주요 현황은 다음과 같습니다.

  • 서울시도 산하 기관장의 임기를 시장 임기와 연동시키는 방안을 검토한 바 있습니다.
  • 일부 광역자치단체는 정무직이나 계약직 기관장을 통해 유연한 인사를 운영합니다.
  • 다만 부산시처럼 조례로 명시적으로 임기 일치를 규정한 경우는 드뭅니다.
  • 부산시의 이번 사례가 향후 다른 지자체에도 영향을 미칠 가능성이 있습니다.

💡 임기 일치 조례의 주요 쟁점

1. 행정 연속성: 기관장이 자주 교체되면 사업의 지속성과 전문성이 떨어질 수 있음
2. 정치적 중립성: 산하기관이 시장의 정치적 성향에 과도하게 영향받을 우려
3. 경영 안정성: 잦은 기관장 교체로 조직 내부의 혼란과 불안정 초래 가능
4. 법적 해석: 상법상 주식회사인 기관의 조례 적용 여부에 대한 법적 논란
5. 인사 혼선: 선거 전후로 많은 기관장이 동시에 교체되면서 행정 공백 우려

3️⃣ 기대 효과와 우려사항

✅ 정책 일관성과 책임성 강화

• 시장의 공약 실행력이 높아질 수 있습니다. 주요 효과는 다음과 같습니다.

  • 새 시장이 자신의 정책 방향에 맞는 기관장을 임명하여 정책 추진력을 높일 수 있습니다.
  • 시장과 산하기관 간 정책 방향이 일치하여 시정의 효율성이 개선될 수 있습니다.
  • 선거 공약을 실행하는 데 필요한 인사권을 충분히 확보할 수 있습니다.
  • 책임 소재가 명확해져 시민들이 시정을 평가하기 쉬워집니다.

• 인사 투명성이 향상될 수 있습니다. 주요 효과는 다음과 같습니다.

  • 기관장 임명 시기가 명확해져 인사 과정의 예측 가능성이 높아집니다.
  • 낙하산 인사 논란을 줄이고 공정한 공모 절차를 통한 선발이 가능합니다.
  • 시장 선거 과정에서 주민들이 향후 기관장 인사까지 고려하여 투표할 수 있습니다.
  • 임기가 명확히 정해져 기관장의 책임감과 성과 의식이 높아질 수 있습니다.

✅ 행정 연속성과 전문성 저하 우려

• 사업의 지속성이 떨어질 수 있습니다. 주요 우려는 다음과 같습니다.

  • 기관장이 자주 교체되면 진행 중이던 중장기 사업이 중단되거나 변경될 수 있습니다.
  • 새 기관장이 조직과 업무를 파악하는 데 시간이 걸려 행정 공백이 생길 수 있습니다.
  • 기관장의 평균 재임 기간이 짧아져 장기적 관점의 경영이 어려워집니다.
  • 조직 구성원들의 사기와 안정감이 저하될 수 있습니다.

• 정치적 중립성 훼손이 우려됩니다. 주요 문제는 다음과 같습니다.

  • 산하기관이 시장의 정치적 성향에 과도하게 영향을 받을 수 있습니다.
  • 전문성보다 정치적 성향이 기관장 선발의 주요 기준이 될 가능성이 있습니다.
  • 시장이 바뀔 때마다 기관의 정책 방향이 급변하여 혼란이 생길 수 있습니다.
  • 기관의 독립성과 자율성이 약화되어 장기적으로는 경쟁력이 떨어질 수 있습니다.

✅ 제도 개선 과제

• 적용 범위를 명확히 해야 합니다. 주요 과제는 다음과 같습니다.

  • 상법상 주식회사인 기관의 조례 적용 여부를 법적으로 명확히 해야 합니다.
  • 기관의 성격과 특성에 따라 차별적으로 적용하는 방안을 검토해야 합니다.
  • 전문성이 특히 중요한 기관은 예외를 두는 것도 고려할 필요가 있습니다.
  • 조례 개정을 통해 적용 대상과 절차를 구체적으로 규정해야 합니다.

• 행정 공백을 최소화하는 장치가 필요합니다. 주요 방안은 다음과 같습니다.

  • 선거 전에 미리 공모 절차를 시작하여 신속한 인사가 가능하도록 해야 합니다.
  • 임기가 끝나는 기관장이 일정 기간 직무를 연장하거나 권한대행을 두는 방안을 마련해야 합니다.
  • 중요 사업은 기관장 교체와 무관하게 지속될 수 있도록 제도적 뒷받침이 필요합니다.
  • 새 기관장에 대한 인수인계 절차를 체계화하여 업무 연속성을 확보해야 합니다.

4️⃣ 관련 용어 설명

🔎 지방자치

• 지방자치는 지역 주민이 스스로 지역을 다스리는 제도입니다.
  • 지방자치란 일정한 지역의 주민들이 지방자치단체를 구성하여 국가의 간섭을 받지 않고 그 지역의 행정사무를 자율적으로 처리하는 제도를 말합니다. 중앙집권과 대비되는 개념으로, 민주주의의 기초이자 지역 균형발전의 토대가 됩니다.
  • 지방자치의 핵심 요소로는 첫째, 자치권이 있습니다. 지방자치단체는 조례 제정권, 자치행정권, 자치재정권 등을 갖습니다. 둘째, 주민 참여가 있습니다. 주민투표, 주민소환, 주민감사청구 등을 통해 직접 참여할 수 있습니다. 셋째, 지방의회가 있습니다. 주민이 선출한 의원들이 지방정부를 견제하고 감시합니다. 넷째, 재정 자립도입니다. 자체 세입으로 재정을 운영할수록 자치의 실질성이 높아집니다.
  • 우리나라는 1949년 지방자치법이 제정되었으나 오랜 중단 끝에 1995년 지방자치제가 본격 부활했습니다. 이후 지방분권이 점차 강화되고 있으며, 2022년에는 지방자치법 전부개정을 통해 지방의 자율성과 책임성이 더욱 확대되었습니다.

🔎 출자·출연기관

• 출자·출연기관은 지방자치단체가 설립하거나 지원하는 공공기관입니다.
  • 출자·출연기관이란 지방자치단체가 재산이나 자금을 출자하거나 출연하여 설립한 법인이나 단체를 말합니다. 공공의 이익을 목적으로 하면서도 법적으로는 독립된 법인이므로, 지방자치단체의 직접적인 행정조직과는 구별됩니다.
  • 출자기관과 출연기관의 차이로는 첫째, 출자기관은 지자체가 주식이나 지분을 보유한 기관입니다. 예를 들어 부산도시공사, 벡스코 등이 있습니다. 둘째, 출연기관은 지자체가 재정 지원을 하되 주식이나 지분 없이 운영되는 기관입니다. 예를 들어 부산문화재단, 부산복지개발원 등이 있습니다. 셋째, 두 유형 모두 공공성을 띠지만 법적 성격과 운영 방식에 차이가 있습니다.
  • 이들 기관은 지역 문화, 관광, 경제, 복지 등 다양한 분야에서 공공서비스를 제공합니다. 지자체의 직접 행정보다 전문성과 효율성을 높일 수 있다는 장점이 있지만, 경영 투명성과 책임성 확보가 중요한 과제입니다. 부산시의 임기 일치 조례는 이들 기관에 대한 지자체의 통제와 책임성을 강화하려는 시도로 볼 수 있습니다.

🔎 보궐선거

• 보궐선거는 공석이 생긴 선출직을 채우기 위한 선거입니다.
  • 보궐선거란 지방자치단체장이나 지방의회 의원이 임기 중에 사망, 사퇴, 피선거권 상실 등으로 궐위되었을 때, 남은 임기를 수행할 사람을 선출하는 선거를 말합니다. '보궐(補闕)'은 '빈자리를 메운다'는 뜻입니다.
  • 보궐선거의 실시 요건으로는 첫째, 임기 중 공석이 발생해야 합니다. 사망, 사퇴, 당선무효, 피선거권 상실 등이 해당됩니다. 둘째, 잔여 임기가 1년 이상이어야 합니다. 1년 미만이면 보궐선거를 실시하지 않고 궐위 상태로 임기가 끝납니다. 셋째, 공직선거법에 따라 궐위일로부터 60일 이내에 실시됩니다.
  • 보궐선거의 특징으로는 정기 선거와 달리 특정 지역이나 선거구에서만 실시되며, 전국적인 정치 이슈가 반영되어 여야 간 정치적 대결 양상을 띠는 경우가 많습니다. 최근에는 여러 지역의 보궐선거를 같은 날 동시에 실시하는 '재보궐선거'가 일반화되었습니다. 보궐선거는 행정 공백을 최소화하고 주민의 선택권을 보장하는 민주적 장치이지만, 선거 비용과 사회적 비용이 발생한다는 지적도 있습니다.

5️⃣ 자주 묻는 질문 (FAQ)

Q: 왜 시장과 산하 기관장의 임기를 일치시키려고 하나요?

A: 새 시장이 자신의 정책을 효과적으로 추진하기 위해서입니다.

• 임기 일치 제도의 가장 큰 목적은 정책의 일관성을 확보하는 것입니다. 첫째, 새 시장이 선출되면 그의 공약과 정책 방향에 맞는 기관장을 임명할 수 있습니다. 만약 이전 시장이 임명한 기관장이 남아 있으면 정책 방향이 달라 마찰이 생길 수 있습니다. 둘째, 시장과 기관장의 호흡이 맞아야 시정이 효율적으로 운영됩니다. 정책 결정과 집행이 빠르고 일관되게 이루어질 수 있습니다. 셋째, 책임 소재가 명확해집니다. 시장 임기 동안 산하기관의 성과도 시장의 책임으로 귀속되어 주민들이 평가하기 쉬워집니다.
• 다만 이런 제도에는 단점도 있습니다. 기관장이 자주 바뀌면 장기적 관점의 사업 추진이 어려워지고, 조직의 안정성이 떨어질 수 있습니다. 또한 전문성보다 정치적 성향이 기관장 선발의 주요 기준이 될 우려도 있습니다. 따라서 정책 일관성과 행정 연속성 사이의 균형을 어떻게 맞출 것인지가 중요한 과제입니다.

Q: 벡스코와 아시아드CC는 왜 조례 적용에서 제외될 가능성이 있나요?

A: 상법상 주식회사로 설립되어 독립성과 자율성이 높기 때문입니다.

• 벡스코(부산전시컨벤션센터)와 아시아드컨트리클럽은 다른 출자·출연기관과 달리 상법에 따라 설립된 주식회사입니다. 첫째, 주식회사는 상법의 적용을 받아 이사회가 경영을 결정하고, 주주총회에서 이사를 선임합니다. 부산시가 대주주이긴 하지만, 법적으로는 독립된 기업입니다. 둘째, 조례는 지자체의 자치법규로, 민간 법인인 주식회사에 직접 적용하기 어렵다는 법적 해석이 있습니다. 상법이 조례보다 상위 법률이기 때문입니다. 셋째, 이들 기관은 수익 사업을 주로 하여 민간 기업과 경쟁하는 구조입니다. 과도한 공공 통제는 경영 효율성을 떨어뜨릴 수 있습니다.
• 하지만 반대 의견도 있습니다. 부산시가 100% 또는 대부분의 주식을 보유하고 있다면 실질적으로 시의 산하기관이므로 조례를 적용해야 한다는 주장입니다. 결국 이 문제는 법적 해석과 정책적 판단이 필요한 사안으로, 부산시가 조례 개정을 통해 명확히 정리할 계획입니다.

Q: 다른 지방자치단체도 비슷한 제도를 시행하고 있나요?

A: 명시적인 조례는 드물지만, 관행적으로 유사하게 운영되는 경우가 있습니다.

• 부산시처럼 조례로 명시적으로 시장과 산하 기관장의 임기를 일치시키는 경우는 매우 드뭅니다. 대부분의 지자체는 조례로 규정하지 않고 관행적으로 운영합니다. 첫째, 서울시를 비롯한 일부 광역자치단체는 시장이 바뀔 때 산하 기관장도 함께 교체하는 경우가 많지만, 이는 법적 의무가 아닌 인사 관행입니다. 둘째, 일부 지자체는 기관장을 정무직이나 계약직으로 임명하여 시장의 인사권을 유연하게 행사합니다. 셋째, 기관의 성격에 따라 차별적으로 적용하는 경우도 있습니다. 정책적 성격이 강한 기관은 시장과 호흡을 맞추고, 전문성이 중요한 기관은 독립성을 보장하는 식입니다.
• 부산시의 이번 조례는 기존의 관행을 명문화했다는 점에서 의미가 있습니다. 앞으로 이 조례의 시행 결과에 따라 다른 지자체도 유사한 제도를 도입할 가능성이 있습니다. 다만 지역과 기관의 특성에 따라 적절한 방식은 다를 수 있으므로, 각 지자체가 자신의 상황에 맞는 제도를 설계하는 것이 중요합니다.

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